Parte IV da Atividade Administrativa
O poder administrativo pode ser exercido
por vários modos, isto é, por regulamento, ato administrativo, contrato
administrativo, e operações materiais (atividade técnica) – estes são os modos
paradigmáticos de exercício do poder administrativo.
Seja por existir a necessidade de
desenvolver ou completar os comandos genéricos contidos na lei, de forma a
aplica-los a situações concretas que ocorrem no dia-a-dia.
1.
Havendo
situações em que é o próprio legislador a pretender que sejam os órgãos
administrativos competentes a disciplinar – quando acontece, a Administração
edita normas jurídicas (regras de conduta gerais e abstratas) com fundamento na
lei – este é o caso dos regulamentos
administrativos emanados pelos órgãos competentes para o efeito, ver a
este respeito o art. 135º CPA com a articulação com o art136º do mesmo código.
Do ponto de vista material o regulamento administrativo consiste
em normas jurídicas, quando se diz que o regulamento tem natureza normativa,
falamos de uma regra de conduta da vida social dotada das caraterísticas da
generalidade e da abstração (elementos definidores da norma jurídica). Assim
quer isto dizer que o regulamento administrativo não é um mero preceito
administrativo, tratando-se, pois, de uma verdadeira e própria regra de
direito, que pode ser imposta mediante ameaça de coação ou que cuja violação
leva, em geral, à aplicação de sanções, sejam de natureza penal,
contraordenacional ou disciplinar.
Do ponto de vista orgânico-formal, o regulamento é, por via de regra,
ditado por um órgão de uma pessoa coletiva pública integrante da Administração
Pública. O Poder Regulamentar é um poder característico da função
administrativa e senda esta função, por vezes, exercida, quer por pessoas
coletivas que não integram a Administração (ex. parlamento), quer por entidades
de direito privado.
Do ponto de vista funcional, o regulamento é emanado no exercício
do poder administrativo. Especialmente relevante nos casos em que o órgão
considerado não é exclusivamente órgão da Administração, como acontece com o
Governo e as Assembleias Legislativas das regiões autónomas, que para além de
órgãos administrativos são também órgãos políticos e legislativos como se
depreende dos artigos 197º a 201º e 227º e 232º. Importa relembrar que a
atividade regulamentar é uma atividade secundária[1], dependente e subordinada
à atividade legislativa (esta sim, uma atividade primária, principal e
independente)
2.
Mas
a administração é muitas vezes solicitada a resolver situações especificas,
problemas individuais, casos concretos tomando decisões. Atuando de outra
forma, pois não edita regras de conduta gerais e abstratas, mas, procede à
aplicação da lei e dos regulamentos às situações da vida real, dando-lhes uma
nova definição jurídica através dos atos
administrativos, entendidos como uma segunda forma de desempenho da
função administrativa ou um segundo modo de exercício do poder administrativo.
O ato administrativo é individual,
pois reporta-se a uma pessoa ou a algumas pessoas especificamente
identificadas, e é concreto pois visa regular uma certa situação bem
caraterizada.
Deve atender ao apresentado pelo artigo
135º CPA, para cumprir todas as suas funções que lhe são atribuídas. Para o
Prof. Vasco Pereira da Silva o ato administrativo revela do ponto de vista
procedimental, dado que se trata de uma forma de atuação que é praticada no
decurso de um procedimento no qual os particulares são chamados a participar.
João Caupers, que vai de encontro à
definição dada pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, defende que o ato
administrativo é um ato jurídico, ou seja, uma conduta voluntária geradora de
efeitos jurídicos – este autor inclui no ato administrativo 5 elementos
essenciais: o ato administrativo é: um ato jurídico unilateral, que deve ser
sempre um ato da Administração Pública, ou seja, um ato praticado por um órgão
pertencente a uma organização pública, que visa produzir efeitos jurídicos numa
situação individual e concreta e que seja uma decisão.
Para o Prof. Freitas do Amaral a
definição de ato administrativo assenta em que o mesmo é o ato jurídico
unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da
administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por
lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma
decisão individual e concreta.
Esta definição é basicamente o predisposto
no artigo 148º do CPA.
Este ultimo preceito de ato
administrativo visa estabelecer a distinção entre atos administrativos de
regulamentos. A situação individual e concreta é, portanto, essencial no
conceito de ato administrativo (é estabelecido no CPA no artigo 148º) porque um
ato administrativo que não contenha a individualização em si mesmo não pode
valer como ato administrativo perante a ordem jurídica.
Assim pode entender-se que o ato
administrativo é um ato jurídico, ou seja, uma conduta voluntária produtora de
efeitos jurídicos. Também se pode dizer que ato administrativo é um ato
jurídico em sentido próprio, sendo enquadrados neste sentido os factos
jurídicos involuntários, as operações materiais e as atividades juridicamente
irrelevantes.
3.
Importa
ainda referir o terceiro modo, o
contrato administrativo.
Há casos em que as entidades
administrativas não atuam unilateralmente, impondo por via de autoridade as
suas decisões, assim celebram acordos bilaterais, seja entre si, seja com
entidades privadas.
Nestes casos a Administração Pública
atua em colaboração com os particulares (artigo 11º CPA) ou com outras
entidades administrativas, de forma a prosseguirem os seus fins com mais
celeridade.
Desta forma, a Administração não faz
normas gerais e abstratas, nem toma decisões concretas de modo unilateral, atua
em colaboração com os particulares, na de base de um contrato, ou então, as
entidades administrativas conjugam os seus recursos para prosseguirem mais
eficientemente os seus fins.
4.
Por
ultimo, a Administração Pública pode atuar através da prática de meras operações materiais, correspondem
a uma quarta forma do exercício do poder administrativo. Caraterizam-se por não
serem produtoras de efeitos jurídicos – não havendo quaisquer alterações na ordem
jurídica.
Por
exemplo, quando a Administração recorre ás operações físicas de demolição de um
imóvel que ameaçava ruina, esta realiza um conjunto de operações materiais que
em nada alteram a definição do direito anteriormente feita pelo ato administrativo
que ordenou a demolição.
Bibliografia:
- AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. Volume II 3ªEdição. Coimbra: Almedina, 2016.
- COUPERS, João. Introdução do Direito Administrativo. 7º edição. Lisboa: Âncora Editora, 2003.
- SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de. Direito Administrativo Geral: Atividade administrativa, Tomo III. 1º edição. Lisboa: Publicações Dom Quixote, 2007.
Margarida Castanheira
Nº. 24258
[1] Como já sabido, da
disciplina de Direito Constitucional, enquanto a função legislativa e a função
política são primárias – dependem apenas da Constituição. A função
administrativa e jurisdicional são funções secundárias – pois submetem
simultaneamente à Constituição e ao exercício das funções política e
legislativa. O regulamento administrativo encontra n a Constituição e na lei o
seu fundamento e parâmetro de validade.
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