Ato administrativo e ato administrativo lesivo

O conceito de ato administrativo surge inicialmente em França com Maurice Hourriou que o condicionou às decisões executórias da Administração Pública. Posteriormente Otto Mayer aprofunda o mesmo na doutrina alemã e em Portugal o Professor Marcelo Caetano, com grandes influências francesas, desenvolve a teoria do ato administrativo.

Deste modo, o CPA define o ato administrativo como “(…) consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

Para melhor compreensão, o Professor Diogo Freitas do Amaral fragmenta o conceito em “subconceitos” fundamentais que o constituem sendo estes o ato unilateral, o exercício do poder administrativo, o ato praticado por um órgão administrativo, ato decisório e, não menos importante, a incidência numa situação individual e concreta.

• Ato jurídico isto é, implica uma ação voluntária geradora de efeitos jurídicos.
• Ato unilateral isto é, administração publica manifesta a sua vontade e esta é perfeita por si só não necessitando da vontade da outra parte.
• Exercício do poder administrativo isto é, no âmbito do direito público e na execução de "atividades administrativas de gestão pública" tendo sempre como finalidade a prossecução do interesse público e limitado por princípios gerais.
• Ato praticado por um órgão da administração pública cobertos por lei habilitante.
• Ato decisório (artigo 148º CPA) isto é, somente se pode intitular de ato administrativo aquele que implicar uma decisão ou determinação face a determinada situação jurídica.
• Ato que versa sobre uma situação individual e concreta: permite estabelecer uma clara distinção entre todos os atos administrativos (que materialmente possuem um conteúdo individual e concreto) das normas jurídicas emanadas da Administração pública de conteúdo geral e abstrato.

Em suma e pegando nas palavras do Professor Rogério Soares o ato administrativo trata-se de uma “estatuição autoritária, relativa a um caso concreto, praticado por um sujeito de direito administrativo, no uso de poderes de direito administrativo, destinado a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos".

Em contrapartida e passando a análise para o ato administrativo lesivo, este surge como substituto ao conceito de ato definitivo e executório, na revisão constitucional de 1989. Na perspetiva do Professor Marcello Caetano, o antigo "ato administrativo definitivo" consistia no condicionamento da recorribilidade contenciosa, através de variadas justificações. Mais concretamente, a componente legal não poderia ser revista pelos tribunais administrativos caso não fosse definitivo ou absoluto.

A manutenção desta "proteção judicial contra os comportamentos administrativos" foi garantida pela própria prática jurisprudencial, no entanto, o Tribunal Constitucional pronunciou-se adotando o sentido doutrinário mais popular.

“Objetivamente considerada, a evolução normativa revela a troca de um entendimento formal e conceptualista do direito de acesso aos tribunais administrativos por uma visão material assente numa ideia de justiça orientada teleologicamente (afetada á tutela de direitos ou interesses) ” – Acórdão do Tribunal Constitucional nº 499/96.

Neste sentido, a revisão constitucional estatui tendo em conta as garantias dos administrados permitindo que os atos suscetíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser passíveis de impugnação contenciosa - artigo 268º/4 CRP. A questão ou acento tónico passa a estar na identificação dos atos administrativos que podem ser "escrutinados pelos tribunais administrativos" por de algum modo desrespeitarem as garantias jurídicas dos particulares, e não, como acontecia anteriormente, de encontrar pretextos que restringissem o ato definitivo e executório, o único susceptivel de controlo judicial.

Face á complexidade na definição objetiva de ato administrativo lesivo, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, por via da exclusão de partes, chega-se à frente com a seguinte conclusão:

"Não constituem atos administrativos lesivos aqueles atos administrativos que não afetem negativamente, ou não sejam suscetíveis de afetar num futuro próximo provável, a esfera jurídica de outrem"


Patrícia Revés (28082)