Sumário: I. Introdução; II. Da CRP aos nossos dias; III. O Conceito IV. Requisitos da Fundamentação V. Jurisprudência e Doutrina VI. O Dever de Fundamentação e os seus indícios VII. Consequências do não cumprimento do dever VIII. Conclusão
I. Introdução
II. Evolução histórica- da CRP aos nossos dias
III. Conceito
IV. Requisitos da Fundamentação- o art.º 153º
V. Jurisprudência/ doutrina
O dever de fundamentação decorre de uma exigência constitucional, mais concretamente do art.º 268º/ 3 da CRP. Decorre deste preceito que, sempre que proceda a atos administrativos que afetem “direitos ou interesses legalmente protegidos”, a Administração está obrigada a duas condutas, nomeadamente, à notificação dos interessados e à fundamentação “expressa e acessível” da razão de ser do ato.
A introdução deste preceito dá-se com a revisão constitucional de 1982, e é vertida, nessa altura, no nº2 do mesmo artigo.
A versão de 1991 do CPA corresponde à concretização do nº5 do art.267º uma vez que este estabelece que “o processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial”. Desta forma, o dever de fundamentação no CPA de ´91 estava plasmado nos art.º 123º/1, d), 124º e 125º que reproduzia, “quase sem alterações”1 o disposto no DL nº 256-A/77, de 17 de Junho (art.º 1º/1 e 2).
Todavia, a revisão de 2015, altera a sistemática do CPA e o preceito sofre pequenas alterações semânticas mais concretamente nos art.º 151º/1, d), anteriormente art.º 123º/1, d) onde é estipulada a obrigatoriedade da referência deste dever, sendo apenas excluída a palavra “sempre” uma vez que a sua permanência causaria incongruências, na medida em que o teor das alíneas a), c) e d) apontaria no sentido contrário.
Por outro lado, o art.º 152º elenca os casos em que será necessária o dever de fundamentação - cuja redação anterior integrava o art.º 124º - com a revisão efetuada é introduzida a referência à declaração de nulidade e à anulação administrativa na alínea e), do nº1, não existindo alterações maiores.
Por último, o art.153º, organiza os requisitos que o dever de fundamentação pressupõe, não comportando relevantes alterações no plano jurídico, verificando-se apenas alterações na ordem da sintaxe.
Quando a Administração emana uma decisão, mais concretamente um ato administrativo, está como referido, obrigada a fundamentar a sua decisão, tal decorre dos mencionados artigos do código do procedimento administrativo.
Esta obrigação de fundamentação, corresponde, por um lado, a uma das mais relevantes garantias dos particulares, “facilitando o controlo da legalidade dos atos e, no caso de atos discricionários, pode mesmo mostrar-se imprescindível para que a fiscalização contenciosa possa ocorrer” a par da invocação de outras garantias do CPA - como por exemplo a reclamação e o recurso hierárquico (art.º 184º/1/b e nº2). Por outro lado, o dever de fundamentação alicerça ainda a função de interpretação dos atos administrativos.
No art.º 153º do CPA estão, como suprarreferido, os requisitos que a fundamentação deve cumprir.
Do seu primeiro número, decorre que a declaração deve ser expressa, mediante a “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão”, quer isto dizer que a declaração deve ser manifestada ou declarada pela autoridade com competência decisória e no próprio ato2, ou seja, para que se faça cumprir a exigência de fundamentação, é necessário que se demonstre toda a sequência lógica que levou a essa decisão. O próprio CPA na alínea d), do número 1, do art.º 151º exige obrigatoriamente a fundamentação do ato quando assim o for necessário sob pena de invalidade.
Ao mesmo tempo é ainda necessário que esta exposição se faça de forma sucinta - sendo de referir o caráter relativo desta exigência devido a fatores de natureza técnica, conceitos indeterminados que necessitam certamente de uma maior explicação e detalhe na obrigatoriedade do dever de fundamentação- este apelo do legislador não é mais que uma tentativa de harmonizar a necessidade de uma fundamentação suficiente com a de uma fundamentação clara.
O Professor Vieira de Andrade, na sua tese de doutoramento, defende que esta fundamentação “exprime o caráter “público” da decisão, tornando-a acessível à compreensão da comunidade dos destinatários e possibilitando o seu controle numa dimensão intersubjetiva.”
Quanto à jurisprudência nacional, temos, a título de exemplo, o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN) de 11/01/2013 de onde se retiram as seguintes noções capitais:
- Necessidade de fundamentação expressa e acessível apresentando os motivos pela qual se rege a decisão do ato administrativo e o porquê de a decisão ser a que melhor serve o interesse público;
- A fundamentação do ato também consubstancia um direito subjetivo do administrado a conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que convergiram na decisão;
- A ponderação final plasmada na decisão permita ao administrado seguir o processo lógico que conduziu à decisão, para que ao extremo possa através das garantias legais ao seu dispor agir contra a administração;
- A fundamentação constitui um instrumento fundamental da garantia contenciosa, pois é nela que está vertida a interpretação conforme do ato administrativo.
Por outro lado, no nível comunitário, a Professora Ana Fernanda Neves, no seu artigo publicado nos Comentários ao novo CPA, invoca a jurisprudência e o entendimento do art.º 296º do TFUE no que toca ao dever de fundamentação. Segundo os tribunais3 da União o dever de fundamentação “deve conter as razões de facto e as razões de direito” que conduziram à emissão dos atos de forma a que o Tribunal os possa sindicar e os putativos interessados conheçam as circunstâncias e condições nos quais as instituições europeias decidiram e aplicaram o art.º 296º.
O dever de fundamentação compreende dois indícios de fundamentação:
- a motivação consiste na identificação e indicação dos motivos relevantes para a decisão. No fundo representa a valoração e a ponderação dos interesses que o agente considerou significativos para atribuir um determinado conteúdo ao ato. A motivação ganha particular relevo no que toca aos atos discricionários uma vez que apenas o fim é vinculado sendo a forma de realização do ato variada.
- a justificação cuja função é presentar os fundamentos ou as “razões” de facto e de direito que justificam, de forma clara e simples a decisão tomada para que esta possa ser entendida pelo (concreto) destinatário. As razões apresentadas têm de ser as pertinentes para a decisão e devem representar todas as fases do procedimento conduzido pela Administração.
A falta ou insuficiência de fundamentação ocorre quando a Administração não cumpre todos os requisitos a que está adstrita, ou seja, quando o respetivo ato não exterioriza de modo claro, suficiente e congruente, as razões por que apresenta determinado conteúdo decisório. Por conseguinte, à verificação da frustração destes requisitos ou até mesmo da não verificação da fundamentação em si, decorre uma ilegalidade que será fundamento de subsequente anulação do ato.
VIII. Conclusão
O dever de fundamentação corresponde a um dever da Administração que ao mesmo tempo consubstancia um direito para os administrados. A fundamentação comporta a necessidade de uma correta ponderação dos interesses e direitos em causa e plasma a melhor decisão para os particulares. O dever de justificar a melhor decisão assim como os motivos pela qual se tomou a decisão servem de garantia e de interpretação do próprio ato para que em caso de conflito de interesses (públicos) se possa acautelar a melhor decisão. Em casos dúbios de uma falsa ou incorreta fundamentação o particular pode incorrer para Tribunal ou recorrer às garantias administrativas previstas no CPA e aí ver resolvido o seu “litígio” de forma a que se cumpra o interesse público mais intenso e os ver concretizada uma correta enformação dos princípios de direito ao ato administrativo contestado.
1. Segundo (Amaral et al., 1992)
2.Tal como resulta dos ensinamentos de (Oliveira, Gonçalves, & Amorim, 2010)
Maria Matos Almeida nº 28553
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