Evolução Histórica da Administração Pública

Estado Liberal e Administração agressiva

O Estado liberal, que teve o seu auge no fim do século XVIII, inícios do século XIX, corresponde a um modelo de administração agressiva e limitada.

Nem todos os Estados liberais adoptaram este modelo de administração. Todavia é um modelo que estará associado ao Estado Liberal e que corresponde à sua caracterização, uma vez que este tipo de Estado entende a administração como uma realidade agressiva. Esta denominação de “agressiva” provém do alemão Bauer Münster.

Esta administração agressiva decorre do facto de os liberais não simpatizarem com a administração pública.

Os liberais queriam limitar a administração pública através do princípio da legalidade, contudo, em matérias que a lei não regulasse a administração tinha liberdade para atuar da forma que quisesse, podendo exercer a força física, uma vez que a administração existia para o domínio da polícia e das forças armadas. De acordo com o ponto de vista liberal tudo o resto não era tarefa administrativa.

O princípio da legalidade tem duas dimensões: a dimensão positiva e a negativa. Na primeira, a administração apenas pode fazer aquilo que a lei expressamente lhe permite. Na dimensão negativa a administração pode fazer tudo o que a lei não proíbe.

À administração agressiva corresponde a dimensão positiva do princípio da legalidade.

Predominava a ideia de uma administração que, ao garantir a segurança, agredia a esfera do particular - os seus direitos. A administração impunha aos cidadãos determinada conduta e era coerciva.

A administração em causa tinha como principal meio de atuação o ato administrativo. Este era entendido como manifestação autoritária de poder estadual relativamente a um particular determinado.

O ato executório deste tipo de administração era o primado da força. O professor Marcello Caetano defendia que o ato era, por um lado definitivo, ou seja, era a última palavra jurídica da administração perante os particulares; por outro, era executório, por outras palavras, era suscetível de execução coativa contra a vontade dos particulares. A administração podia executar este ato e este primado da força. A administração só tem poderes de execução quando, expressamente, a lei lhe atribui esses poderes.

Do ponto de vista da organização administrativa era o Estado que administrava, praticamente, tudo. Começam a surgir as autarquias mas, inicialmente, como entidades dependentes do Estado. Por outro lado, era uma lógica de administração concentrada – herança do anterior tipo de Estado: Estado Absoluto. O Governo era o órgão que decidia sobre tudo, no quadro do Direito Administrativo.

O Professor Doutor Vasco Pereira da Silva considera que o que caracteriza o Estado liberal é a primazia do ato administrativo e do ato unilateral.

Neste período, surgiram os direitos individuais, liberdades e garantias face ao Estado.

 A realidade do Estado liberal vai ser posta em causa na transição do Estado liberal para o Estado social.

O Estado Social e Administração Prestadora

O Estado Social instaurou-se nos finais do século XIX, inícios do século XX.

Posteriormente, à II Guerra Mundial este tipo de Estado foi implementado em muitos países, principalmente na Europa.

O Estado tinha uma função de intervenção no mercado, sendo essa a sua tarefa fundamental.

Ao Estado Social está associada a administração prestadora: a administração que presta bens e serviços; que concede benefícios aos particulares.

A função primordial do Estado Social era a função administrativa. Era através da administração pública que o Estado realizava as suas tarefas da vida económica, cultural e social. Neste sentido, Ernest Forsthoff, caracteriza o Estado Social como sendo um Estado de administração, pois é a administração que o caracteriza.

Esta administração tem múltiplos meios de atuação privilegiados, enquanto a forma de atuação da administração agressiva era o ato, esta administração tem a liberdade de escolher se quer praticar um ato unilateral, um contrato ou se quer atuar através do direito privado. É a administração que escolhe a melhor forma de satisfação das necessidades coletivas. A administração tem aqui uma discricionariedade no quadro da sua atuação. Estamos perante uma grande mudança introduzida pelo Estado Social.

O ato da administração prestadora, que atribui bens e serviços aos particulares, que cria vantagens, não possui as qualidades do ato autoritário. Em primeiro lugar não era, nem um ato definitivo, nem um ato definidor de direito, isto é, a Administração não diz o direito, a administração apenas utiliza o Direito para satisfazer as necessidades coletivas.

Há uma desconcentração ao nível do Estado, este tem órgãos de poder divididos pelos diferentes locais, que manifestam uma vontade que é imputável ao Estado. Existe uma multiplicidade de pessoas coletivas que exercem em simultâneo a função administrativa. Estamos perante uma descentralização da administração.

Este modelo de Estado Social e de administração prestadora corresponde ao segundo período de evolução do contencioso administrativo. Período esse que o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva denomina de “baptismo do contencioso administrativo” ou período da jurisdicionalização da justiça administrativa. Esta é ainda limitada, uma vez que neste período o âmbito de jurisdição dos tribunais é limitado. No início do século XX, em alguns países europeus, os órgãos cuja função era julgar a administração, tornaram-se verdadeiros tribunais.

Este período introduz uma nova realidade, nomeadamente, a aproximação dos sistemas de administração. No Reino Unido, os tribunais comuns julgavam a administração e não existia Direito Administrativo, situação que viria a ser alterada com esta realidade.

Com o Estado social surge um Direito próprio para a administração. Isto porque é preciso regular a atuação do Estado, nomeadamente, no domínio da economia.

O Estado social implementou os direitos que implicavam a atuação do Estado para satisfazer as necessidades coletivas.

A este tipo de administração corresponde o princípio da legalidade em sentido negativo.

Estado Pós-Social e a Administração Prospetiva ou de Infraestruturas

O Estado pós-social surge nos anos 70 do século XX.

Com o Estado Pós- Social surge um novo modelo de administração: a infraestrutural. Esta cria infraestruturas para que a Administração Pública e os particulares realizem a função administrativa com mecanismos de cooperação, para além dos autoritários que, continuam a existir. A administração não é exclusiva das entidades públicas, é realizada em colaboração com entre a administração pública e os particulares. É neste sentido que o Estado se torna regulador, isto é, em vez de ser ele próprio a prestar os bens e serviços, cria infraestruturas; legisla o modo de atuação de um determinado aspeto da função administrativa e, posteriormente, controla o modo como os particulares estão a agir.

No que respeita a formas de atuação administrativa existem, também muitas alterações. As atuações administrativas tornaram-se, maioritariamente, multilaterais. A administração, em vez de praticar atos concretos e individuais, praticava atos genéricos, que têm uma multiplicidade de destinatários.

No quadro da organização administrativa, também o Estado Pós-social, introduziu alterações: passaram a existir as entidades administrativas sob forma privada.

O Estado pós social trouxe consigo um novo grupo de direitos procedimentais e processuais.

Este tipo de Estado corresponde a uma fase de evolução do contencioso administrativo, que o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva caracteriza como o “crisma” ou a confirmação do contencioso administrativo.

Bibliografia:

"Em Busca do Ato Administrativo Perdido" -  Vasco Pereira da Silva

"Curso de Direito Administrativo - vol. I - Diogo Freitas do Amaral

"Direito Administrativo Geral - Introdução e princípios fundamentais - Tomo I - Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos

Madalena Rosado

nº 28141