A
centralização e descentralização administrativas são conceitos que reportam,
segundo o professor Vasco Pereira da Silva, à realidade quantitativa das
pessoas coletivas incumbidas do exercício da função administrativa, não se
confundindo com os conceitos de concentração e desconcentração, que se reportam
à organização interna de cada uma dessas pessoas coletivas públicas,
nomeadamente ao centro (ou centros) de poder.
Assim sendo, e no plano jurídico, a centralização é a figura que remete
para um sistema em que a lei confere todas as atribuições administrativas de
determinado país ao Estado; pelo contrário, a descentralização pressupõe a
existência de pessoas coletivas territoriais a quem é confiada a função
administrativa para além do próprio Estado. Segundo esta visão, os conceitos de
centralização e descentralização são conceitos absolutos, ou seja, a existência
de um implica a inexistência do outro. Já no plano político-administrativo,
estes conceitos existem em maior ou menor grau pois dizem respeito à sua
relação com os vários órgãos do Estado.
Teoricamente, a centralização é vantajosa na medida em que assegura a
unidade do Estado e a homogeneidade da sua atuação política e administrativa,
permitindo uma melhor coordenação do exercício da função administrativa; estes
são exatamente os problemas que se verificam no caso concreto da realidade
descentralizada na medida em que o quadro geral é mais propício à
descoordenação e ao mau uso dos poderes discricionários da Administração. No
entanto, a centralização tem inúmeras desvantagens, nomeadamente, a hipertrofia
do Estado, ou seja, o gigantismo do poder central (nas palavras de Freitas do
Amaral[1]);
a sua ineficácia, na medida em que confia tudo ao Estado, sem qualquer tipo de
distribuição de atribuições administrativas por outros órgãos; os elevados
custos financeiros e a redução da atividade das comunidades locais, que depende
do poder central e da sua insensibilidade relativa aos seus problemas. Assim
sendo, muitos destes problemas são corrigidos pelo modelo da descentralização
que permite uma maior celeridade e eficiência da administração; uma maior
democraticidade, pois permite uma maior proximidade pelas pessoas coletivas
públicas das comunidades locais e dos seus problemas em concreto; a
especialização administrativa e a delimitação do poder público através da sua
divisão e distribuição por um conjunto de pessoas coletivas[2].
Deste modo, atualmente, a discussão não se gera em volta da
centralização e descentralização mas sim, num quadro de países com o mesmo tipo
de cultura e civilização que Portugal, em volta de um sistema mais ou menos
descentralizador do ponto de vista político-administrativo.
A descentralização assume várias formas. Segundo parte da doutrina, quanto
às formas, falamos em descentralização territorial (que dá origem às autarquias
locais), institucional (segundo a qual falamos de institutos e empresas
públicas) e associativa (que dá origem às associações públicas). Na visão de
Freitas do Amaral, a designação que se deve dar à descentralização
institucional e associativa é a de devolução de poderes, ou seja, o sistema em que alguns interesses públicos do
Estado, ou de pessoas coletivas de população e território, são postos por lei a
cargo de pessoas coletivas públicas de fins singulares. Esta expressão é
também utilizada para designar o movimento da transferência de atribuições do
Estado (ou de outra coletividade territorial) para outra entidade.
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