A Organização Administrativa Portuguesa

Existem diversas modalidades de Administração: a Administração Direta do Estado, a Administração Indireta, a Administração Autónoma, e, ainda, para alguns autores, a Administração Independente.

O art.º 199º/alínea d) da Constituição da República Portuguesa estipula que “compete ao Governo, no exercício de funções administrativas: dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma.”

Quando os fins do Estados são prosseguidos pelos próprios órgãos e serviços (do Estado), estamos perante a Administração Direta do Estado que se caracteriza por uma relação de hierarquia. Assim, podemos falar do conceito de “poder de direcção” que consiste no poder do superior hierárquico, dar ordens e instruções ao subordinado em matéria de serviço, sendo que o último tem o dever de obediência ao primeiro.

O Professor Diogo Freitas do Amaral apresenta múltiplas características específicas do Estado e da sua Administração, nomeadamente, a unicidade, o carácter originário, a territorialidade, a multiplicidade de atribuições, o pluralismo de órgãos e serviços, a organização em ministérios, a personalidade jurídica una, a instrumentalidade, a estrutura hierárquica e a supremacia. A unicidade verifica-se devido à existência de uma única entidade deste género – O Estado. O carácter originário deve-se ao facto de o Estado não ser criado pelo poder constituído. Todas as frações territoriais estão sujeitas ao poder do Estado, independentemente, de estarem afetas a outras entidades. O Estado é uma pessoa coletiva de múltiplas atribuições; caracteriza-se pelo pluralismo de órgãos e serviços e está organizado em departamentos organizados por matérias – ministérios; caracteriza-se pela personalidade jurídica, apesar da divisão em ministérios e do pluralismo de serviços e órgãos; exerce, relativamente aos particulares e a outras entidades, poderes de supremacia.

A Administração Periférica, segundo alguns autores, enquadra-se na Administração Local do Estado. O Professor Diogo Freitas do Amaral considera incorreta esta perspetiva.

Segundo o mesmo Professor, a Administração Periférica é “ um conjunto de órgãos e serviços de pessoas coletivas públicas que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais”.

A Administração Periférica é constituída por órgãos e serviços, locais e externos, que pertencem ao Estado. Estes órgãos têm competência limitada em função do território, sendo que nunca abrange o território nacional na sua totalidade. Estes funcionam sempre na dependência hierárquica dos órgãos centrais da pessoa coletiva pública a que pertencem.

A Administração Local do Estado ou Administração Periférica Interna do Estado assenta em três elementos: a divisão do território, os órgãos locais do Estado e os serviços locais do Estado. A divisão do território leva à demarcação de áreas que servem para definir a competência dos órgãos e serviços locais do Estado; Os órgãos locais do Estado são centros de decisão dispersos pelo território nacional, habilitados por lei a solucionar assuntos administrativos em nome do Estado; Os serviços locais do Estado são os serviços públicos cuja tarefa é preparar e executar as decisões dos diferentes órgãos locais do Estado.

A Administração Estadual Indireta surge do aumento e da complexidade das funções do Estado e da administração.

A maior parte dos fins e serviços do Estado são prosseguidas de forma imediata e direta, isto é, pela pessoa coletiva – Estado – sob a direcção do Governo, na sua dependência hierárquica, logo sem autonomia.

Com vista a um melhoramento na prossecução dos fins do Estado, surgem formas de organização e funcionamento da Administração Pública, nomeadamente, a criação de centros autónomos de decisão e gestão, descentralizando, assim, funções em entidades que se mantêm ligados ao Estado, colaborando com ele na realização dos fins próprios do Estado. Estas entidades são dotadas de personalidade jurídica, têm um orçamento e património, por outras palavras, são organismos não integrados no Estado; Um motivo que contribui para o aumento destas entidades é a intenção de escapar às regras da contabilidade pública; surgem explicações de caracter político, tais como: a proteção de atividades relativamente a interferências políticas e a fuga ao controlo político e financeiro do parlamento.

A Administração Indireta apresenta aspetos materiais: a administração indireta é uma modalidade de administração pública em sentido objetivo; tem como função a realização de fins do Estado - natureza estadual; é uma atividade transferida do Estado para entidades distintas deste; é executada no interesse do Estado, embora exercida por entidades que não agem em nome do Estado, agem em nome próprio. Os atos praticados por estas entidades são atos próprios e não atos do Governo.

A Administração Indireta apresenta aspetos orgânicos: a Administração Indireta é constituída por um conjunto de entidades públicas que são distintas do Estado, sendo dotadas de personalidade jurídica; estas entidades são criadas apenas por decisão do Estado; o financiamento destas cabe ao Estado, na totalidade ou parcialmente; e dispõem de autonomia financeira e administrativa.

A Administração Autónoma prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso assume a sua própria direcção, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou superintendência do Governo, (ao contrário da Administração Indireta que prossegue os fins do Estado). A Administração Autónoma administra-se a si própria e não deve obediência a ordens ou instruções do Governo. O Governo apenas pode exercer sobre a Administração Autónoma o poder de tutela, nos termos do art.º 199º/alínea d); que consiste num poder de fiscalização ou controlo. Existem entidades que estão incumbidas de Administração Autónoma, como é o caso das Associações Públicas, das Autarquias Locais e as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

Bibliografia:

FREITAS DO AMARAL, Diogo; Curso de Direito Administrativo - Volume I; 2015 (4ª edição), Almedina.

REBELO DE SOUSA, Marcelo; SALGADO DE MATOS, André. Direito Administrativo Geral-Tomo I- Introdução e Princípios Fundamentais. 3ªed. Dom Quixote, 2008

Constituição da República Portuguesa e Legislação Complementar – AAFDL, 2015

Madalena Rosado

Nº 28141