No âmbito da unidade curricular de Direito Administrativo I foi-nos
proposta uma simulação pelo Professor Vasco Pereira da Silva, de modo a
consolidar os conhecimentos adquiridos ao longo do semestre. A simulação em
questão incide sobre o tema da ordem do dia: a atual situação da CGD.
De entre vários modelos, à partida possivelmente defensáveis para o
futuro do único banco público em Portugal, escolhemos transformar a Caixa Geral
de Depósitos (CGD) numa sociedade anónima de capitais mistos, posição que nos
parece a mais favorável, na medida em que representa um meio-termo entre o
interesse público e a despesa pública do Estado.
A Administração Pública é composta por Pessoas Colectivas Públicas e
Privadas; divide-se em Administração do Estado, Autónoma e Independente. A
administração central do Estado desdobra-se em administração directa e
indirecta. Na administração directa encontra-se a administração Central e
Periférica. É importante ter em conta que nesta o governo exerce poderes de
direcção. Já em relação à administração indirecta, pode ser sobre forma pública
ou privada, exercendo o Governo poder de superintência e tutela.
Para o nosso trabalho releva a forma privada, que se distingue em
entidades privadas de tipo empresarial e entidades privadas de tipo não
empresarial. O caso em questão incide sobre as entidades privadas de tipo
empresarial (empresas publicas), constituídas por sociedades de capitais
integralmente públicos, sociedades de capitais maioritariamente públicos e
empresas sujeitas a outras formas de influência dominante.
A Caixa Geral de Depósitos é um banco público instituído pelo Estado,
com capitais públicos e sujeito a controlo e gestão de carácter público.
Contudo, tem personalidade jurídica não pública, sendo sujeita a regras
privadas. Consequentemente criam-se conflitos entre a comunicabilidade entre
normas públicas e privadas.
História da Caixa Geral de Depósitos
Dom Luiz, por Graça de Deus Rei de
Portugal e dos Algarves concedia no Paço em dez de abril de mil oitocentos e
setenta e seis a Carta de lei onde é criada uma caixa geral de depósitos que
será administrada nos termos desta lei,
ficando o seu edifício sede na rua de Calhariz. Antes mesmo da conceção da
Carta, os objetos e valores eram detidos e recebidos tendo por ordem o
princípio da justiça, sendo este inicialmente um dos objetivos da Caixa.
Os nomes associados ao nascimento da nova instituição são, juntamente
com o monarca: Mariano de Carvalho, Serpa Pimentel (Ministro da Fazenda) e
Fontes Pereira de Melo presidente do 34º Governo Constitucional.
As linhas institucionais da Caixa foram de origem nacional, falando-se
neste caso das Juntas do Depósito de Lisboa e do Porto e a nível internacional a
Caisse des Dépôts et Consignations francesa, fundada em 1816, e a Caisse
Générale d'Épargne et de Retraite belga, criada em 1865.
A primeira administração da Caixa ficou encarregue há Junta do Crédito
Público que prosseguia o processo relativo ao pagamento dos fundos da dívida
pública e há amortização dos mesmos. Em 1896, ganha autonomia em relação há
Junta do Crédito Público sendo que desta forma passou a denominar-se Caixa
Geral de Depósitos e Instituições de Previdência, abrangendo, então, a Caixa
Geral de Depósitos, a Caixa Económica Portuguesa, a Caixa de Aposentações e o
Monte de Piedade Nacional. Contudo, após sucessivas mudanças na sua estrutura
institucional e no seu âmbito e objeto, a reforma de 1918, sob assinatura de
Sidónio Pais, leva a que se passe a designar apenas de Caixa Geral de Depósitos
(CGD).
Em 1929, com António de Oliveira Salazar, no cargo de Ministro das
Finanças, ocorre uma nova mudança, na qual a CGD passa a denominar-se de Caixa
Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, englobando, de forma anexa, a Caixa
Nacional de Previdência e a Caixa Nacional de Crédito, administradas pela
instituição antes referida.
A Caixa Nacional de Previdência tem no
seu domínio todos os serviços de aposentações, reformas, montepios e outros que
lhe viessem a ser adstritos. A primeira instituição a ser criada e integrada na
Caixa Nacional de Previdência foi a Caixa Geral de Aposentações, que aglomerou
todos as funções de diversas instituições de previdência, as quais foram
individualmente extintas. A Caixa Nacional de Crédito concentrava em si todos
os sistemas e operações do Estado que respeitassem ao crédito agrícola e
industrial, entre outras atividades de crédito concedido e quaisquer outras
operações de crédito de conta do Tesouro. A estrutura da instituição e o seu
objeto foram profundamente revolucionados com a reforma que teve lugar quarenta
anos depois.
Em
1969, a CGD transformou-se em empresa pública, deixando de ser um serviço
público. A denominada Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 48 953, de 5
de Abril de 1969, sob assinatura de Marcelo Caetano, alterou o enquadramento
jurídico da CGD conferindo-lhe uma estrutura verdadeiramente empresarial. A
nova empresa pública deve proceder há administração dos serviços públicos e
autónomos de previdência e do exercício das funções de crédito. Na sua
organização são elaboradas diversas alterações. Os seus estatutos continuam a
ser de Direito Público, mas são modificados na parte respeitante ao crédito. A
administração central pode organizar os serviços e aprovar os regulamentos. A
sua gestão encontra-se dividida entre: gestão financeira e gestão orçamental.
Os seus trabalhadores continuam a ser considerados como funcionários públicos,
no entanto os seus salários devem ser atendidos ao panorama bancário nacional.
A
Caixa Nacional de Crédito é incorporada na Caixa Geral de Depósitos e as
instituições anexas passam a ser apenas a Caixa Geral de Aposentações e o
Montepio dos Servidores do Estado, sob a designação de Caixa Nacional de
Previdência.
A mudança mais recente na
história da CGD dá-se em 1993, ano que se tornou uma sociedade anónima de
capitais exclusivamente públicos. Denomina-se de Caixa Geral de Depósitos,
S.A., e rege-se pelas mesmas normas das empresas privadas do sector de
atividade em questão. Esta mudança foi determinada pelas modificações operadas
no sistema financeiro português e no circunstancialismo interno e externo em
que a instituição exerce a sua atividade, com particular destaque para a
integração de Portugal nas Comunidades Europeias e para o chamado Regime Geral
das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras.
Esta
reforma procede o Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades
Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n° 298/92, de 31 de Dezembro, que
equiparou a Caixa Geral de Depósitos aos bancos no que respeita às atividades
que está autorizada a exercer. O seu objeto é o exercício da atividade bancária
nos mais amplos termos definidos por lei e os serviços bancários cuja prestação
a CGD deve assegurar legalmente ao Estado são efetuados sem prejuízo das regras
da concorrência e do equilíbrio da sua gestão. Deixa de existir, por completo,
instituições anexas, procedendo-se à separação entre a Caixa Geral de Depósitos
e a Caixa Geral de Aposentações, que passa a integrar o Montepio dos Servidores
do Estado. Os trabalhadores ficam sujeitos, genericamente, ao Regime do
Contrato Individual de Trabalho. Desta forma, é enaltecida a natureza de banco
universal e plenamente concorrencial, sem prejuízo da especial vocação que tem
enquanto instituição pública.
A estratégia de ação da CGD continua,
portanto, a ter como referências fundamentais a eficácia e a inovação, ao
serviço das famílias, das empresas e das instituições, para um crescimento e
desenvolvimento sustentado.
O atual modelo de Gestão da Caixa Geral
de Depósitos
Atualmente quando se fala da Caixa Geral de
Depósitos, S.A., é necessário ter a consciência que se trata de uma empresa com
um capital social de 5 900 000 000, 00 € e que se encontra estruturada em mais
de 40 órgãos, entre Assembleia Geral, Conselhos, Comissões, Secretarias,
Gabinetes, Direções, que estão, portanto, na base orgânica de funcionamento da
CGD. É uma instituição que concretiza a sua proximidade em 720 balcões cativos
e, no que respeita ao total do Grupo CGD, o número de balcões abertos sobe para
os 1212. Por todo o mundo, contam-se mais de 4 milhões de clientes. Já no que
se refere ao número total de trabalhadores do Grupo CGD, o banco público tem,
de momento, 9489 trabalhadores. A CGD é uma instituição bancária com mais de
mil milhões de euros de produto bancário. E é, além disso, um banco que tem
mais de 70 mil milhões de euros depositados junto da sua instituição e que
mobiliza outros cerca de 70 mil milhões de euros em crédito concedido. É
considerado, nos dias de hoje, o maior grupo financeiro de Portugal.
A CGD
é estruturalmente uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos,
pelo que o Estado detém 100% do seu capital, sendo desta forma o único
acionista. Assim sendo, trata-se de uma empresa pública [1]
e que portanto se regula pelo regime do sector público empresarial (DL
nº133/2013 de 3 de Outubro), factos que resultam aliás do disposto no art.1º
dos Estatutos da CGD. Defende aliás o professor Vasco Pereira da Silva nesta
linha que: “A CGD é um banco público, é uma entidade instituída pelo Estado,
com capitais públicos, com controlo público, com uma realidade que corresponde
a uma gestão de carácter público. No entanto tem uma personalidade jurídica não
pública, portanto está submetida no quadro da sua atuação a regras que são
regras idênticas às de qualquer sujeito privado.”; ora estas regras de direito
privado referem-se por exemplo ao facto de a CGD se reger por regras de Direito
Comercial.
Como consta do relatório de contas de 2015,
a CGD tem como missão: “procurar consolidar-se como um Grupo estruturante do
sistema financeiro português (…) na sua contribuição para:
• o desenvolvimento económico;
• o reforço da competitividade,
capacidade de inovação e internacionalização das empresas portuguesas;
• apoio ao processo de recapitalização
das empresas portuguesas;
• fomento da poupança nacional;
• contributo para a estabilidade e
solidez do sistema financeiro nacional.”
E embora estes sejam apenas alguns dos
objetivos apresentados pela CGD, se pensarmos na realidade económico-financeira
desta entidade que pertence à Administração Indireta do Estado, concluímos que
para além de neste momento não estar a contribuir para a estabilidade e solidez
da banca nacional, está a sofrer um processo de recapitalização e que implicará
a utilização de dinheiros públicos. Tendo em conta este mesmo problema e até a
recente polémica relativa ao aumento dos salários dos gestores do grupo e a não
entrega de declaração de rendimentos por parte destes, e que leva à falta de
controlo por parte dos tribunais, leva-nos a sugerir um outro modelo para a
gestão da CGD.
A alteração do modelo de gestão permitiria resolver problemas como o
referido relativamente ao aspeto do pagamento dos gestores e acerca do qual o
Governo tentou criar um regime excecional relativo à CGD, mas que levanta
muitas dúvidas relativas à sua constitucionalidade, visto esta ser uma entidade
que possui o seu regime geral. É de referir que a CGD, não possui atualmente
património próprio para resolver o atual problema financeiro (daí a necessidade
de recapitalização anunciada).
Análise ao Regime Jurídico do Sector
Público Empresarial
(decreto-lei nº 133/2013)
(decreto-lei nº 133/2013)
Perante estes conflitos vamos proceder
a uma tentativa de enquadrar a CGD numa sociedade de capitais mistos. Uma
sociedade de capitais mistos é uma empresa que resulta da conciliação entre o
Estado e entidades privadas.
O regime jurídico do sector público
empresarial, em que nos vamos basear para proceder ao enquadramento referido
supra, é regulado no DL nº 133/2013,03 de Outubro.
O artigo 1º do Decreto-lei refere o
objecto do referido diploma. Como tal, estas regras aplicam-se ao sector
público empresarial.
Já o artigo 2º dispõe que o sector
público empresarial incide sobre o sector empresarial do Estado e sobre o
sector empresarial local. O nº2 do mesmo artigo diz-nos que o sector
empresarial do estado integra as empresas públicas e as empresas participadas.
O artigo 3º amplia o regime de
aplicação, referindo que também se aplica “a todas as organizações empresariais
que sejam criadas, constituídas, ou detidas por qualquer entidade
administrativa ou empresarial pública, independentemente da forma jurídica que assumam
e desde que estas últimas sobre elas exerçam, directa ou indirectamente, uma
influência dominante.”
As empresas públicas são organizações
empresariais que se constituem sob a forma de sociedade de responsabilidade
limitada, em que o estado ou outras entidades exercem influência dominante,
segundo o disposto no artigo 5º. O objecto social destas é a actividade
económica (artigo 6º).
O artigo 9º dispõe que as empresas
públicas (artigo 3º e 5º) exercem influência dominante quando:
a)
“
Detenham uma participação superior à maioria do capital;
b)
Disponham
da maioria dos direitos de voto;
c)
Tenham a
possibilidade de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de
administração ou do órgão de fiscalização;
d)
Disponham de participações qualificadas ou
direitos especiais que lhe permitam influenciar de forma determinante os
processos decisórios ou as opções estratégicas adoptadas pela empresa ou
entidade participada ”.
Quando não existe influencia dominante
(artigo 9º) é aplicável o disposto no artigo 7º, referente às Empresas
participadas.
O artigo 7º refere que as empresas
participadas são “todas as organizações empresariais todas as organizações
empresariais em que o Estado ou quaisquer outras entidades públicas, de
carácter administrativo ou empresarial, detenham uma participação permanente,
de forma directa ou indirecta, desde que o conjunto das participações públicas
não origine influência dominante nos termos do artigo 9.º”.
Quanto à constituição das empresas
públicas, refere o artigo 10º que:
a)
as
normas relativas à constituição das sociedades comerciais têm de ser
respeitadas;
b)
esta
depende de autorização dos membros do governo responsáveis pelas áreas das
finanças;
c)
é
obrigatório que seja antecedida por um parecer prévio;
d)
devem
ser fixados por despacho do membro do governo, os parâmetros de viabilidade
económica e financeira da entidade a constituir e o valor actual líquido;
e)
a
autorização tem de ser publicada.
As empresas públicas assumem uma das
formas jurídicas mencionadas nas alíneas do artigo 13º.
Numa perspectiva geral do Decreto-lei
133/2003, é importante ter em conta as seguintes normas:
a)
as
empresas públicas regem-se pelo direito privado, não obstante serem fixadas por
normas excepcionais (regime retributivo e valorizações remuneratórias dos
órgãos sociais e dos trabalhadores). Para além disto, cabe frisar que em
matéria fiscal estão sujeitas a tributação directa e indirecta (artigo 14º);
b)
a sua
actividade deve ser desenvolvida segundo a neutralidade competitiva (artigo
15º);
c)
as
empresas públicas estão vinculadas ao princípio da transparência financeira
(artigo 16º);
d)
os
titulares dos órgãos de administração das empresas públicas detêm autonomia de
gestão (artigo 25º);
e)
o
controlo financeiro das empresas públicas é exercido pelo Tribunal de Contas
(artigo 26º);
f)
o modelo
assumido pelas empresas públicas é o da separação de funções da administração
executiva e de fiscalização (artigo 30º). Os órgãos das respectivas funções são
ajustados à dimensão e complexidade de cada empresa (artigo 31º);
g)
o artigo
32º regula o órgão de administração e o artigo 33º o órgão de fiscalização;
h)
a
definição de função accionista está disposta no artigo 37º e o seu conteúdo e
exercício no artigo 38º, sendo esta função exercida pelo membro do Governo
responsável pela área das Finanças (39º/1). O titular da função accionista
participa nas assembleias gerais (artigo 40º);
i)
as empresas
públicas têm de respeitar a missão e os objectivos que lhe são vinculados
(artigo 43º);
j)
as
empresas públicas estão sujeitas aos princípios orientadores da prestação de
serviço público ou de interesse económico geral, disposto no artigo 55º.
No nosso caso em concreto o diploma é
aplicável à CGD, por esta se inserir no sector público empresarial do Estado.
O nosso objectivo será a transformação
da sociedade de capitais integralmente públicos (100%), num modelo de sociedade
de capitais mistos (50/50). Como tal, o presente Decreto-lei continua a
aplicar-se, por via do artigo 1º, 2º e 3º.
Este modelo enquadra-se no artigo 7º,
que regula as empresas participadas, pois o Estado detém uma participação
permanente (nº2), mas não tem uma influência dominante, não se enquadrando nas
alíneas do artigo 9º. Este modelo de sociedade de capitais mistos faz com que
ambas as partes (publica e privada) detenham uma participação de 50% do capital
social.
Para que esta transformação seja válida
é necessário que não viole o disposto no artigo 10º, referente à constituição
de empresas públicas no sector empresarial do Estado.
A forma jurídica assumida será uma
sociedade de responsabilidade limitada (artigo 13º/a)), mais especificamente
uma Sociedade Anónima, previstas no Código das Sociedades Comerciais (artigo
271º a 473º CSC).
O artigo 271º CSC regula que o capital
de uma sociedade anónima é dividido em acções, deve ser constituída por um
mínimo de 5 accionistas (273º CSC) e o capital social mínimo deve ser de 50 000
euros (276º CSC).
Como
exemplo de um modelo de sociedade de capitais públicos e privados apresentamos o Banco Nacional da
Belgica (ou Nationale Bank van België), fundado a 5 de maio de 1950.
O capital e detenção de ações desta
sociedade dividem-se igualmente entre o governo de Bélgica e as ações compradas
livremente no Mercado da Bolsa de Bélgica.
Salientamos ainda para o facto do
Mercado da Bolsa de Bélgica ter sido, entretanto, renomeado para Euronext
Brussels, onde se congregam as bolsas de Paris, Lisboa, Amesterdão e Bélgica,
onde manteve a sua sede.
Posto
isto, propomos que: a CGD
passe a ser uma SA de Capitais Mistos, constituída por um Conselho de
Administração composto por 11 membros.
Assim, o Estado continua a manter
influência dominante, nos termos do art.º 9º, al. d) do DL 133/2013, visto que
nomeará 6 dos 11 administradores da CGD, sendo que 1 deles será nomeado como
Presidente do Conselho de Administração, e que desempata votações em caso de
empate.
Os outros 50% do Capital serão
alienados pelo Estado a investidores privados, em blocos de 10% de acções nos
termos do artº 11º do mesmo diploma, sendo que cada 10% do capital
corresponderá a um lugar no conselho de Administração.
Não conseguindo o Estado vender em
blocos de 10%, os investidores que detiverem uma participação, que somada
iguale a 10%, nomearão um administrador que corresponda a esse 10%. Os
investidores privados nomearão um CEO para a gestão da CGD, por contrapartida
do investimento realizado na mesma.
Com esta solução o Estado salvaguarda a
prossecução do interesse público, na medida em que:
·
mantém
um a influência dominante na CGD, através da nomeação de 6 membros do CA sendo
um deles o presidente que tem critério de desempate, em caso de empate;
·
numa
situação de uma futura e necessária recapitalização da CGD, o Estado só terá de
‘injectar’ metade do capital;
·
a venda
das participações sociais, fará com que o Estado possa arrecadar uma receita
bastante elevada;
·
a
distribuição dos riscos faz com que o Estado não seja o único exposto ao
mercado, fazendo com que os contribuintes sejam mais salvaguardados a um
possível cenário de crise.
Bibliografia:
·
AMARAL, DIOGO FREITAS DO. Curso de Direito
Administrativo, Vol.I. Coimbra: Almedina. (2015).
·
OTERO, PAULO.
Manual de Direito Administrativo, Vol.I.
Almedina. (2016).
·
CAIXA
GERAL DE DEPÓSITOS, SA. Institucional.
(2016) Disponível em:
https://www.cgd.pt/Institucional/Pages/Institucional_v2.aspx.
·
http://www.historiadeportugal.info/caixa-geral-de-depositos/
·
http://150anos.dn.pt/2014/08/14/cgd-o-banco-que-ensinou-os-menos-abastados-a-poupar/
·
http://www.arqnet.pt/dicionario/juntacredito.html
·
http://www.aatt.org/site/index.php?op=Nucleo&id=862
·
https://pt.wikipedia.org/wiki/Caixa_Geral_de_Dep%C3%B3sitos
·
https://www.nbb.be/en/monetary-policy
·
http://stat.nbb.be/Index.aspx?DataSetCode=FINGOV&lang=en
Trabalho
realizado por:
Ana Margarida Antunes, nº 24330
Beatriz Duarte Vicente Rente Antunes,
nº 28264
Bernardo Samuel Lopes Martinho, nº
28267
Catarina Isabel L. Gonçalves, nº 28206
Catarina Nogueira Toscano, nº 28254
Filipa Alexandra Esteves Dias, nº 28542
Filipe Alexandre Patrício da Rosa, nº
26064
Isabel Gonçalves Vilaça, nº 28543
Madalena Gaspar Saramago, nº28241
Margarida de Albuquerque Pereira de
Dias Castanheira, nº 24285
Margarida Gil Silva, nº 24421
Pedro Filipe Gomes Marçalo, nº 26135
Simona Mihai , nº 26711
[1]
Segundo Freitas
do Amaral: “As empresas públicas (…) estão sujeitas à intervenção do Governo,
que reveste as modalidades da superintendência e da tutela.”
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