Os regulamentos administrativos são “normas jurídicas emanadas no exercício o poder administrativo por um
órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal
habilitada por lei” [1][2].
Segundo Freitas do Amaral, os
regulamentos administrativos são uma fonte secundária do Direito
Administrativo; estando, então, num nível superior às normas e princípios
constitucionais e à lei ordinária.
Já para Afonso R. Queiró, “os regulamentos são normas jurídicas,
dimanadas de órgãos administrativos, no desempenho da função administrativa”.[3]
Podemos dizer que o
regulamento tem uma natureza normativa, isto é, os regulamentos são normas, ou
seja, podemos vê-lo como regra de conduta da vida social, que detém 2
caraterísticas essenciais definidoras da norma jurídica:
· Generalidade, isto é, o comando regulamentar
aplica-se a uma pluralidade de destinatários, definidos através de critérios
universais.
·
Abstração, ou seja, o comando regulamentar aplica-se
a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes da
previsão normativa, ou seja, significa que regulam antes um número
indeterminado de casos, hipóteses reais que venham a verificar-se no futuro.
O regulamento uma função
administrativa, pode ser também exercida por pessoas coletivas públicas que não
integram a Administração ou por entidades de direito privado, sendo, porém
necessário uma lei habilitante –
artigo 136º, nº1 CPA[4].
Devido a se tratar do exercício
do poder administrativo, a atividade regulamentar é uma atividade secundária,
subordinada e dependente em relação à atividade administrativa.
Podemos falar em espécies de
regulamentos tendo por base 4 critérios:
1º) relação dos
regulamentos administrativos face à lei;
2º) regulamentos quanto
ao objeto;
3º) regulamentos quanto
ao âmbito de aplicação;
4º) regulamentos quanto à
proteção da sua eficácia.
1º) Em
relação ao primeiro critério, este divide-se em duas espécies: os regulamentos complementares ou execução
que são os regulamentos “que desenvolvem
a ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei”[5]
e os regulamentos independentes ou
autónomos são aqueles em que os órgãos administrativos definem
a competência objetiva e subjetiva tendo por base uma certa liberdade
de definição do conteúdo normativo, como expressão da autonomia da
lei em relação à capacidade de autodeterminação de certas entidades públicas.
2º)
Quanto ao objeto podemos referir três tipos de regulamentos:
-Regulamentos de
organização: são aqueles que fazem uma distribuição/organização das
funções e tarefas entre os vários serviços administrativos.
-Regulamentos de
funcionamento: são aqueles que regulam o funcionamento
da Administração Pública, isto é, que administram a vida quotidiana dos
serviços públicos.
-Regulamentos de polícia:
regulamentos que visam evitar danos sociais pela conduta perigosa
dos indivíduos, limitando a sua liberdade individual (exemplo:
regulamentos de trânsito).
3º) Relativamente
ao âmbito de aplicação, os regulamentos podem ser gerais, locais e
institucionais. Os regulamentos gerais são
os que se aplicam em todo o território nacional e a todos os
cidadãos. Os regulamentos locais são
os que se referem a uma parte limitada do território nacional. E, por fim,
os regulamentos institucionais
são aqueles que são emanados pelos institutos públicos
para serem aplicados apenas àqueles que se encontram sujeitos à sua
jurisdição.
4º) No
tocante aos regulamentos quanto à proteção da sua eficácia, temos os regulamentos internos
e os regulamentos internos:
- Regulamentos
internos: aqueles que produzem efeitos jurídicos na
esfera jurídica da entidade de que emanam visando assim a organização
e funcionamento da administração.
- Regulamentos
externos: produzem efeitos jurídicos ao nível externo, ou seja,
a outros sujeitos de direito. Encontram-se mencionados no artigo 135º do
CPA.
A doutrina propõe um conjunto de critérios que nos ajudam na
distinção entre regulamento e lei. Assim, temos primeiramente um
critério que assenta na diferença entre princípios e pormenores, ou seja, a lei
formularia princípios e os regulamentos regulariam os pormenores. Porém, nada
impede que a existência de pormenores na lei e de princípios nos regulamentos.
Um outro critério é o que assenta na identidade material
entre lei e regulamento, isto é, os regulamentos são leis, e tanto a lei como o
regulamento são materialmente normas jurídicas, mas é no plano formal e
orgânico que se pode realizar a distinção sendo que desta forma, a lei
corresponde todo o ato normativo que deriva de um órgão com competência legislativa
e que tenha a forma de lei; já o regulamento, corresponde a todo o ato
normativo que provém de um órgão com competência regulamentar e que tenha a
forma de regulamento.
Esta distinção é relevante visto que a lei, regra geral,
baseia-se somente na constituição, só pode ser impugnada com fundamento na inconstitucionalidade
e entre leis contrárias, uma revoga a outra. Enquanto que o regulamento
necessita de lei habilitante, um regulamento ilegal é impugnável com fundamento
na própria ilegalidade e, assim, um regulamento contrário a uma lei é ilegal.
Em relação à distinção entre o regulamento e o ato
administrativo podemos dizer que tanto um como o outro são como “comandos jurídicos unilaterais emitidos por
um órgão competente no exercício de um poder político de autoridade”. Conduto
o regulamento tem caraterísticas como a generalidade e a abstração, enquanto
que o ato unilateral é individual, uma vez que se reporta a uma pessoa ou um
conjunto especifico de pessoas, e é concreto, pois visa uma situação
determinada.
Ao nível da interpretação e integração, o regulamento segue
as regras próprias da interpretação e integração das normas jurídicas; o ato
administrativo tem regras especificas. Os vícios e formas de invalidade no
regulamento correspondem ao modelo aplicável às leis e ao ato administrativo é
aplicado o dos negócios jurídicos. Por fim, os regulamentos são considerados
ilegais em quaisquer tribunais, ao passo que nos atos administrativos ocorre
nos tribunais administrativos ou pelos órgãos competentes.
-FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, volume II, 3ª edição, Almedina, 2016.
-RODRIGUES QUEIRÓ, Afonso, Lições de Direito Administrativo, volume I, Coimbra.
- Código do Procedimento Administrativo - Porto Editora, 2016
[1] Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, volume II, 3ª edição,
Almedina, 2016, pág. 145.
[2]
Artigo 135.º do CPA: “Para efeitos do disposto no presente Código,
consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e
abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir
efeitos jurídicos externos.”
[3] Rodrigues Queiró, Afonso, Lições de Direito Administrativo, volume I, Coimbra.
[4]
Artigo 136.º, nº1 do CPA: “A emissão de regulamentos depende sempre de lei
habilitante”.
[5] Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, volume II, 3ª edição,
Almedina, 2016, pág. 151.
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